Depuis plus de vingt ans, le rôle de certains types de subventions dans le problème de la surcapacité des flottes et de la surpêche a clairement été établi. Sur le plan international, l’interdiction de ces aides publiques dites « néfastes » constitue donc la voie privilégiée pour remédier à la surexploitation des ressources halieutiques. Mais une autre difficulté se pose : l’opacité des subventions. En l’absence de système harmonisé et systématique de collecte des données sur les subventions à la pêche et faute de communication transparente de la part des États, il s’avère encore très difficile de connaître avec précision le montant et la nature des aides allouées.
Dès le XVIIIe siècle, l’économiste anglais Adam Smith a critiqué les subventions allouées au secteur de la pêche. Dans son célèbre ouvrage intitulé La Richesse des Nations, le père de l’économie a dénoncé les méfaits causés par les aides accordées par la Couronne britannique aux pêcheries écossaises de harengs. Le royaume, qui est alors en conflit avec les Pays-Bas pour l’exploitation de la précieuse ressource, a en effet mis en place un système très avantageux de subventions visant à encourager l’introduction d’un nouveau type de navires développé par les Hollandais. Deux siècles et demi plus tard, les États continuent de subventionner massivement leurs flottes de pêche au détriment des ressources marines et malgré leurs engagements internationaux.
À partir des années 1970, la prise de conscience des risques environnementaux induits par l’industrialisation conduit à un premier avertissement. En 1972, les auteurs du rapport intitulé Les Limites de croissance signalent par exemple que les prises mondiales ont enregistré une baisse significative en 1969. Mais ce n’est véritablement qu’en 1992 que le problème de la surpêche prend une ampleur internationale avec l’instauration d’un moratoire sur la morue de Terre-Neuve. Exploités depuis le XVIe siècle, les stocks les plus productifs d’Atlantique nord s’effondrent brutalement.
Après avoir fermé ses eaux aux flottes étrangères en 1977 afin de réduire la pression exercée sur les ressources, le Canada a effectivement décidé de soutenir massivement sa flotte. Dans cette optique, le gouvernement a adopté des programmes de subventions dont les effets pervers ne tardent pas à intervenir. Entre 1977 et 1981, le nombre de bateaux augmente de 23% et les prises de 27%. Simultanément, l’effort déployé par les flottes étrangères à proximité des eaux canadiennes augmente également. En une décennie, la situation se dégrade au point d’en arriver à l’effondrement des stocks.
Dans le contexte post-guerre froide où les enjeux environnementaux remontent subitement dans l’agenda international, le moratoire canadien constitue un point de rupture. La surpêche devient un problème à part entière auquel il convient de répondre en élaborant des instruments internationaux de gouvernance. Dans cette optique, la régulation des subventions va progressivement être considérée comme un moyen structurel de régulation.
Créée en 1995, l’Organisation mondiale du commerce apparaît à ce moment comme l’arène la plus appropriée pour négocier un tel accord. Malgré la survenue des premières dissensions, l’Islande réussit en 1999 à obtenir des membres qu’ils s’accordent pour « éliminer les subventions qui contribuent à la surcapacité de pêche, compte tenu du fait qu’elles faussent les échanges, compromettent l’utilisation durable des ressources et entravent le développement ».
En 2001, le Programme de Doha – qui a ouvert un nouveau cycle de négociations appelé aussi « Doha Round » – intègre la question des subventions. En 2005, des négociations sont officiellement lancées. Cependant, l’échec du cycle de Doha conduit le directeur général de l’OMC, le Français Pascal Lamy, à suspendre l’ensemble processus dès 2006. Paralysée, l’organisation connaît une crise particulièrement aiguë pendant une décennie.
Ce n’est qu’en 2015 qu’un tournant s’opère. En septembre, l’Assemblée générale des Nations unies adopte en effet l’agenda 2030. Non contraignant, ce dernier fixe une feuille de route pour l’ensemble des États. En l’occurrence, celle-ci s’articule autour d’une série de 17 Objectifs de développement durable (ODD), dont le quatorzième porte exclusivement sur l’océan. Plus particulièrement, la cible 6 précise :
D’ici à 2020, interdire les subventions à la pêche qui contribuent à la surcapacité et à la surpêche, supprimer celles qui favorisent la pêche illicite, non déclarée et non réglementée et s’abstenir d’en accorder de nouvelles, sachant que l’octroi d’un traitement spécial et différencié efficace et approprié aux pays en développement et aux pays les moins avancés doit faire partie intégrante des négociations sur les subventions à la pêche menées dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce.
En 2017, BLOOM et le Varda Group ont mené une campagne afin d’encourager l’adoption d’un accord interdisant les subventions néfastes. Mais en dépit des efforts déployés, les États membres de l’OMC n’ont pas réussi à trouver un compromis.
Si l’ODD 14.6 a donc contribué à relancer les négociations à l’OMC, le fonctionnement de l’OMC n’a néanmoins pas favorisé l’adoption d’un accord international lors de la conférence qui s’est tenue à Buenos Aires en décembre 2017. La règle du compromis qui prévaut à l’OMC implique en effet que tous les États – même ceux qui ne sont pas spécialement concernés – soient d’accord. Une seule voix discordante peut donc réduire à néant plusieurs années de négociations. Or, c’est exactement ce qui s’est produit à Buenos Aires. L’Inde s’est d’emblée opposée aux mesures concernant la pêche illégale et qui étaient pourtant parmi les plus consensuelles.
Depuis, les négociations se sont poursuivies et certaines délégations se sont félicitées des récentes avancées qui ont été enregistrées. Néanmoins, celles-ci se font au prix d’un abaissement général du niveau d’ambition. Ainsi, plus la perspective d’un accord se rapproche, plus la portée de l’ODD 14.6 se trouve réduite à peau de chagrin. Alors que les États membres de l’OMC devaient parvenir à un accord fin 2020, les négociations ont une nouvelle fois échoué en décembre en dépit des efforts déployés par l’ambassadeur colombien Santiago Wills pour tenir la deadline imposée par l’ODD 14.6.
Au début des années 2000, la surexploitation des stocks de poissons en Europe a conduit les institutions de l’Union européenne à prendre une série de mesures afin de permettre la reconstitution des ressources. Dans cette optique, plusieurs mesures ont été prises dont l’interdiction des subventions à la construction et à la modernisation des navires. Ces changements ont donné lieu à une amélioration des stocks sans pour autant ramener les stocks à un niveau d’exploitation durable.
En 2018, l’Union européenne a cependant commencé à faire marche arrière. Le Parlement puis le Conseil de l’Union européenne ont en effet cherché à réintroduire ces subventions néfastes dans le cadre du règlement sur le prochain Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP, 2021-2027). En pleines négociations sur un accord à l’OMC, cette volte-face a donné lieu à de nombreuses critiques internationales, en particulier de la part de scientifiques.
S’il existe des estimations globales sur les subventions allouées au secteur de la pêche au niveau international, il subsiste un grave problème de transparence. Sur le plan international, le système de notifications mis en place par l’OMC souffre de multiples carences. Cette opacité se retrouve également à l’échelle nationale, comme en témoignent les difficultés que BLOOM rencontre systématiquement pour obtenir des données complètes sur les aides allouées au secteur de la pêche. Or, ces informations sont absolument cruciales pour comprendre quels sont les bénéficiaires réels de ces financements et quels sont les segments de flotte ainsi que les méthodes qui captent ces capitaux.
Lors des campagnes pour l’interdiction de la pêche en eaux profondes et de la pêche électrique, les analyses produites par BLOOM sur les subventions ont été déterminantes dans le succès sur le plan législatif. Ainsi, l’étude des comptes de la Scapêche a permis de montrer que, sans subventions publiques, les flottes d’Intermarché pratiquant le chalutage en eaux profondes auraient été déficitaires. Dans le cas de la pêche électrique, les faits se sont révélés encore plus graves. Dans une étude inédite publiée dans la revue Marine Policy en 2019, BLOOM a démontré qu’au moins 21,5 millions d’euros avaient été utilisés pour développer illégalement cette méthode de pêche destructrice.
Il est donc indispensable que les pouvoirs publics soient transparents sur l’allocation des subventions. Depuis 2015, BLOOM est ainsi engagée dans un véritable bras de fer avec les autorités françaises pour obtenir des données complètes sur les aides allouées au secteur de la pêche en France entre 2007 et 2016. En janvier 2019, BLOOM a attaqué l’État pour excès de pouvoir afin de briser enfin l’opacité qui règne autour de ces informations cruciales.
22 janvier 2019
26 mars 2019
08 décembre 2020
